Repertoire governance: wat zijn de keuzemogelijkheden?
Vormen van Samenwerking
Samenwerken via gemeenschappelijke regelingen
- Een openbaar lichaam is de zwaarste gemeenschappelijke regeling en heeft de status van een rechtspersoon. Deze vorm bestaat uit drie bestuursorganen: Algemeen Bestuur, Dagelijks Bestuur en een voorzitter. Deelnemers kunnen taken en bevoegdheden aan het openbaar lichaam overdragen. Dit is een veel voorkomende vorm van publiekrechtelijke samenwerking.
- Een gemeenschappelijk orgaan heeft een dagelijks bestuur en beschikt niet over rechtspersoonlijkheid. Overdragen van bevoegdheden is beperkt mogelijk en de samenwerking kan geen personeel in dienst nemen. Wordt vooral ingezet als overlegorgaan.
- Een centrumgemeente oefent taken en bevoegdheden uit voor andere gemeenten. Deze samenwerking heeft geen eigen bestuur.
- Een bedrijfsvoeringsorganisatie wordt opgericht voor de behartiging van bedrijfsvoerings- of uitvoeringstaken. Deze vorm kent alleen een enkelvoudig bestuur: het dagelijks bestuur.
- Een regeling zonder meer is de lichtste vorm zonder overdracht van taken of bevoegdheden. Alleen afspraken worden vastgelegd – meestal zonder juridische binding – onder noemers zoals een ‘overheidsconvenant’ of ‘bestuursakkoord’.
Samenwerken via subsidierelatie
Subsidie is een bijzondere vorm van samenwerking. Deze valt niet onder de Wet gemeenschappelijke regeling maar de Algemene wet bestuursrecht. Onder subsidie wordt ingevolge artikel 4:21 lid 1 van de Awb verstaan: (1) de aanspraak op financiële middelen, (2) door een bestuursorgaan verstrekt (3) met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, (4) anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Er zijn globaal twee varianten:
- Niet afdwingbare subsidie: de subsidieontvanger krijgt een voorlopige aanspraak op middelen. Indien de ontvanger zich niet houdt aan bepaalde verplichtingen kan de gemeente de verleende subsidie lager of nihil vast stellen en betaalde voorschotten terugvorderen (art 4:21 Awb)
- Afdwingbare subsidie: de gemeente kan ten behoeve van bijzondere belangen een prestatieplicht opleggen om de gesubsidieerde activiteiten daadwerkelijk uit te voeren door middel van een ‘uitvoeringsovereenkomst’ (art 4:36 Awb). Om die reden kan tevens sprake zijn van een ‘overheidsopdracht’.
Privaatrechtelijke samenwerkingsvormen
- Naamloze en Besloten Vennootschappen zijn rechtspersonen. Deelnemers participeren door de inbreng van kapitaal en zijn daarmee aandeelhouders. Aandelen van een BV staan op naam en zijn niet verhandelbaar, aandelen van een NV zijn vrij verhandelbaar. De bestuursorganen zijn de Algemene Vergadering van Aandeelhouders voor belangrijke strategische beslissingen, het bestuur of de directie voor dagelijkse leiding. Er kan een Raad van Commissarissen zijn als de interne toezichthouder op het Bestuur/ Directie.
- De Vennootschap onder firma is geen rechtspersoon en heeft geen organen zoals een bestuur of algemene vergadering van aandeelhouders. De vennoten zijn hoofdelijk aansprakelijk voor gemaakte schulden. Alle vennoten brengen iets in, kapitaal, arbeid of goederen. Een speciale vorm van de vof is de commanditaire vennootschap. Bij een cv wordt er onderscheid gemaakt tussen beherende vennoten die bevoegd zijn te handelen namens de vennootschap, en vennoten die slechts een financiële inbreng hebben. Deze laatste vennoten worden stille vennoten genoemd.
- De stichting is een rechtspersoon en richt zich op realisatie van een (ideëel) doel. Winst mag niet uitgekeerd aan bestuurders of oprichters. Een stichting kent een bestuur bestaande uit voorzitter, secretaris en penningmeester. Er is geen controlerend mechanisme in de vorm van een vergadering van aandeelhouders of leden (zoals een vereniging). Wel kan een raad van toezicht worden ingesteld.
- Een vereniging is een rechtspersoon en kent minimaal een algemene ledenvergadering en een bestuur. Eventueel kan een raad van toezicht of raad van commissarissen worden ingesteld.
- Een coöperatie en onderlinge waarborgmaatschappij zijn speciale verenigingen. In de praktijk komen grofweg drie typen voor: (1) Bedrijfscoöperatie, de leden zijn zelf ondernemer en laten de coöperatie centraal een aantal diensten verzorgen. (2) Productiecoöperatie, de leden zijn tevens werknemer van de coöperatie. (3) Consumentencoöperatie, de leden kopen, door de coöperatie, centraal ingekochte goederen van deze coöperatie en verdelen het behaalde voordeel.
- Bij een contract kan je bijvoorbeeld denken aan een commerciële transactie in de vorm van een opdracht voor werken, levering of dienstverlening. De omschreven prestaties in een contract zijn over en weer afdwingbaar.
Formele instrumenten bij publiekrechtelijke samenwerking
Informeren en verantwoording afleggen
(1) Kadernota, voorlopig jaarverslag en jaarverslag
Art 34b Wgr
- De raad van het bestuur van een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan informeren de gemeenteraad rechtstreeks.
- Kadernota: jaarlijks voor 15 april over financiële en inhoudelijke ontwikkelingen voor het komende jaar.
- Voorlopig Jaarverslag: voor 15 april over het voorgaande jaar.
- Jaarverslag: voor 15 juli over het voorgaande jaar.
(2) Paragraaf verbonden partijen in begroting en jaarverslag"'
Art. 198 GW, art. 9 lid 2 en art. 15 van Besluit Begroting en Verantwoording.
- Het college informeert de raad over de verbonden partijen van de gemeente.
- Volgens de ‘enge’ definitie uit het Besluit Begroting en Verantwoording gaat het om samenwerking waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.
- De paragraaf bevat ten minste de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; de lijst van verbonden partijen.
- Andere informatie betreft onder meer het belang dat de gemeente heeft in de verbonden partij, omvang van het eigen en vreemde vermogen, omvang van het financiële resultaat.
De paragraaf is tevens een instrument voor sturen. Via de begroting kan de raad kaders voor samenwerking formuleren.
(3) Recht op inlichtingen van het eigen lid in een algemeen bestuur, gemeenschappelijk orgaan of bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie
Art. 16 lid 2, art. 18 en art. 19 Wgr
Een eigen lid dat een zetel bekleed in een algemeen bestuur, het bestuur van een bedrijfsvoeringorganisatie of van een gemeenschappelijk orgaan moet de raad alle inlichtingen geven die door een of meer leden van de raad gevraagd worden.
(4) Recht op inlichtingen van een algemeen bestuur, dagelijks bestuur of voorzitter openbaar lichaam, gemeenschappelijk orgaan, bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie
Art. 17 Wgr
Het bestuur van een openbaar lichaam (AB, DB en voorzitter), het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan moeten de raden alle door een of meer raadsleden gevraagde inlichtingen verschaffen.
(5) Verantwoording door een eigen lid in een algemeen bestuur, bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie of een gemeenschappelijk orgaan
Art. 16 lid 1, 18 en 19 Wgr
Een lid van het algemeen bestuur, een lid van het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie of een lid van een gemeenschappelijk orgaan is verantwoording schuldig aan zowel de raad als het college.
(6) Vragen stellen
Artikel 169 GW, art. 155 lid 1 GW, Reglement van orde
Raadsleden kunnen kan altijd mondeling en schriftelijk vragen stellen aan het college of individuele leden van het college over samenwerking.
Sturen
(1) Besluiten/ toestemming verlenen voor het oprichten of toetreden
Art. 1 lid 1 en 2 Wgr
- De raad beslist altijd over eventuele overdracht van de raadsbevoegdheden aan een gemeenschappelijke regeling.
- De raad kan zelf besluiten tot het treffen van een gemeenschappelijke regeling (raadsregeling) of verleent daarvoor toestemming aan het college of de burgemeester
- De raad, het college en de burgemeester kunnen een gemeenschappelijke regeling treffen voor zover het de eigen bevoegdheden betreft (college- of burgemeesterregeling).
- Raad en college beslissen gezamenlijk bij een gemeenschappelijke regeling waar zowel het college als de raad aan deelneemt (gemengde regeling)
- Het college of de burgemeester moeten vooraf wel toestemming hebben van de raad om een college- of burgemeestersregeling te treffen.
- De raad kan wensen en bedenkingen kenbaar maken maar kan de regeling niet amenderen.
- De raad kan alleen toestemming onthouden op grond van ‘strijdigheid met het recht of het algemeen belang’.
(2) Vertegenwoordiging (en stemrecht) in het bestuur
Art. 13 lid 1 Wgr
Gemeenteraadsleden kunnen worden afgevaardigd naar het Algemeen Bestuur van het samenwerkingsverband indien raadstaken onderdeel uitmaken van de samenwerking.
- Uitoefenen van stemrecht.
- Het gevolg is ook dat de overige gemeenteraadsleden een afgevaardigd mederaadslid ter verantwoording kunnen roepen.
(3) Indienen van zienswijzen op de ontwerpbegroting
Art. 35 Wgr
- Het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam, het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie en een gemeenschappelijk orgaan moeten de ontwerpbegroting uiterlijk 15 april aan de raden zenden.
- De raad heeft tot 8 weken na ontvangst de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen.
- Het staat een raad vrij om over een zienswijze af te stemmen met andere raden.
- Het bestuur van het samenwerkingsverband is niet verplicht de zienswijzen van gemeenteraden op te volgen.
(4) Agenderen
Reglement van orde
- Raadsleden kunnen voorstellen doen om een onderwerp te agenderen met het oog op sturing (en controle).
(5) Formuleren van een opdracht of mandaat aan het college
Reglement van orde
- De raad kan via een motie het college opdragen om specifieke lokale doelen of wensen in de samenwerking in te brengen of daarover onderhandelingen te voeren.
- De raad kan het college/ portefeuillehouders mandaat geven over de inzet of de opstelling vanuit de gemeente in een samenwerking.
- De raad kan ook via de gemeentebegroting een politieke visie en beleidsdoelen formuleren die hij via samenwerking wil realiseren.
(6) Stellen van beleidsregels
Art. 4:81, 10:16, 10:6 Awb
De raad kan beleidsregels stellen over bevoegdheden die hij aan een samenwerkingsverband heeft overgedragen (gedelegeerd). Ook het college van burgemeester en wethouders kan dat over door hem overgedragen bevoegdheden. Indien bevoegdheden niet worden gedelegeerd maar gemandateerd dan kan de mandaatgever algemene en concrete instructies geven. Mocht het college verantwoordelijk zijn, dan kan de raad via moties verzoeken dat het college dit doet.
(7) Wijzigen van de gemeenschappelijke regeling
Art. 1, art. 9 lid 1 Wgr, art. 147b GW
- Indien sprake is van een raadsregeling of gemengde regeling (raads- en collegebevoegdheden) kan de raad kan een gemeenschappelijke regeling amenderen.
- Bij een collegeregeling kan de raad een motie indienen die het college vraagt zich in te spannen om de regeling te wijziging.
- Alle deelnemers aan de regeling dienen hierover te besluiten – inclusief eventuele toestemming door vertegenwoordigende organen.
(8) Uittreden of beëindigen van de samenwerking
Art. 1 en art. 9 lid 1 Wgr
- Elke deelnemer kan zelf beslissen om de samenwerking te verlaten. In de gemeenschappelijke regeling zijn de consequenties van uittreden opgenomen, anders geldt meestal een regeling waarbij de gemeente nog een aantal jaren bijdraagt aan de samenwerking.
- De wijze van uittreden is verder vergelijkbaar met het toetreden tot of wijzigen van een gemeenschappelijke regeling.
(9) Ontslag of terugroepen van vertegenwoordigers in algemeen bestuur, bestuur bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan. Ontslag van wethouders.
Art. 16 lid 4 Wgr, art 18 en art. 49 Wgr
- Een lid van het algemeen bestuur kan door de raad (bij een raadsregeling of gemengde regeling) of door het college (bij een collegeregeling) ontslagen worden.
- Een wethouder kan worden ontslagenen als er niet langer vertrouwen bestaat in het functioneren.
Controleren
(1) Instellen van onderzoek
Art. 182 en 184 GW, art. 155a GW
- De raad kan de rekenkamer verzoeken om onderzoek te doen naar de effectiviteit en doelmatigheid van samenwerking.
- D e raad kan zelf een onderzoekscommissie formeren die een raadsonderzoek uitvoert naar samenwerking.
2 Overige instrumenten
- Vragen stellen en agenderen (zie bij Sturen).
Formele instrumenten bij privaatrechtelijke samenwerking
Informeren en verantwoording afleggen
Bij privaatrechtelijke samenwerking kan de raad terugvallen op een aantal instrumenten uit de Gemeentewet.
(1) Inlichtingen van het college aan de raad over het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen met ingrijpende gevolgen voor de raad – of wanneer de raad hierom verzoekt
Art 169, lid 4 GW
(2) Inlichten van het college aan de raad voorafgaande aan het oprichten van of deelnemen aan een privaatrechtelijke rechtspersoon
art. 160 lid 2 GW'
(3) Informatie en verantwoording van het college – en elk van zijn leden over het gevoerde bestuur
Art. 169 lid 1 en 2 GW
Een privaatrechtelijke samenwerking kan– net als gemeenschappelijke regelingen –een verbonden partij zijn van de gemeente. In dat geval verstrekt het college via de Paragraaf verbonden partijen in de begroting en het jaarverslag informatie aan de raad.
Volgens de ‘enge’ definitie uit het Besluit Begroting en Verantwoording gaat het om samenwerking waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Er is bij veel gemeenten een praktijk ontstaan waarbij ook andere belangrijke samenwerking onderdeel uitmaakt van deze paragraaf.
(4) Paragraaf verbonden partijen in de gemeentelijke begroting en het jaarverslag
Art. 198 GW, art. 9 lid 2 en art. 15 van Besluit Begroting en Verantwoording
- Het college informeert de raad over de verbonden partijen van de gemeente.
- De paragraaf bevat ten minste de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; de lijst van verbonden partijen.
- Andere informatie betreft onder meer het belang dat de gemeente heeft in de verbonden partij, omvang van het eigen en vreemde vermogen, omvang van het financiële resultaat.
Sturen
'(1) De raad kan wensen of bedenkingen kenbaar maken bij oprichting of toetreding tot een privaatrechtelijke rechtspersoon "
Art 160 lid 1 en 2 GW
- Het college besluit slechts tot de oprichting van en deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang
- Het college kan dit besluit niet eerder nemen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. Het college neemt het definitieve besluit.
- De raad kan wensen en bedenkingen uiten maar strikt genomen kan het college verder als de raad geen toestemming wil verlenen.
(2) De raad kan wensen of bedenkingen kenbaar maken bij privaatrechtelijke overeenkomsten met ingrijpende gevolgen voor de gemeente
art 169, lid 4 GW
Het college mag niet beslissen alvorens de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennisname van het college te brengen.
(3) Formuleren van een opdracht of mandaat aan het college.'"
- De raad kan via een motie het college opdragen om specifieke lokale doelen of wensen in de samenwerking in te brengen of daarover onderhandelingen te voeren.
- De raad kan het college/ portefeuillehouders mandaat geven over de inzet of de opstelling vanuit de gemeente in een samenwerking.
- De raad kan ook via de gemeentebegroting een politieke visie en beleidsdoelen formuleren die hij via samenwerking wil realiseren.
Het college hoeft een motie niet uit te voeren en kan deze naast zich neerleggen.
Controleren
Hier kan de raad ook terugvallen instrumenten uit de gemeentewet en de Wet gemeenschappelijke regelingen door het Instellen van onderzoek (art. 182 en 184 GW, art. 155a GW).
- De raad kan zelf een onderzoekscommissie formeren die een raadsonderzoek uitvoert naar samenwerking.
- De raad kan de eigen rekenkamer verzoeken om onderzoek te doen naar de effectiviteit en doelmatigheid van samenwerking
