De feitelijke situatie: wat is nodig of wenselijk aan governance?
Meerwaarde samenwerking?
De eerste vraag die gesteld moet worden of samenwerking meerwaarde biedt. Zonder meerwaarde, is samenwerking niet nodig en is het inrichten van een governance regime ook niet aan de orde.
Wanneer heeft samenwerking meerwaarde? Er gelden dan drie voorwaarden waaraan moet worden:
- Door samenwerking kan je hogere ambities realiseren dan je alleen zou kunnen: je kan meer realiseren, je kan iets beter realiseren en/of je kan iets realiseren tegen lagere kosten.
- De samenwerking is een ‘vitale coalitie’. Samenstelling en commitment van partners bieden een voldoende grote kans van slagen is dat de samenwerking ook tot de gewenste resultaten leidt.
- De via samenwerking te realiseren doelen of opgaven hebben voldoende prioriteit en zijn dus ook werkelijk wenselijk voor de gemeente.
Wat zijn de motieven voor samenwerking, en is de kans reëel dat hieraan voldaan kan worden? Wat is de aanleiding voor samenwerking? Wat moet de samenwerking opleveren voor het gemeentebestuur?
Verplichte of vrijwillige samenwerking?
Een volgende vraag die meteen gesteld moet worden, is of samenwerking vrijwillig of verplicht is. En als deze verplicht is, of dan ook de vorm van samenwerking is voorgeschreven. Dit is bijvoorbeeld het geval van de veiligheidsregio waarbij is voorgeschreven dat dit een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam in de zin van artikel 8 lid 1 van de Wet gemeenschappelijke regelingen moet zijn.
Belangrijkheid van samenwerking?
Uitwerking
(a) Belangrijkheid van de maatschappelijke opgave
Hoeveel prioriteit heeft het onderwerp, wat is de impact op de samenleving als samenwerking slaagt of juist niet slaagt?
(b) Kansen van samenwerking
Biedt de samenwerking (geheel) nieuwe mogelijkheden: nieuwe ambities, het realiseren van veel hogere ambities, slimme en goedkope manieren om doelen of opgaven te realiseren?
(c) Risico's van samenwerking
(d) Hoeveelheid (financiële) middelen die met de samenwerking zijn gemoeid
Hoeveel geld, tijd, inzet en andere middelen vraagt deelname aan de samenwerking?
(e) Beoordeling van belangrijkheid aan de hand van het criterium voor een 'verbonden partij'
Het Besluit Begroting en Verantwoording meet de belangrijkheid van samenwerking af aan de hand van het bestuurlijke en het financiële belang en spreekt dan van een “verbonden partij”. Dit is een:
“Een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft”.
- Bestuurlijk belang: “Zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht”.
- Financieel belang: “Een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is als de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt”.
Overdracht van publieke taken of bevoegdheden?
De vraag hier is of de bedoeling is publieke taken of bevoegdheden over te dragen aan te formeren samenwerkingsverband. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om het overdragen van de bevoegdheid subsidies te verlenen, of om het overdragen van verordenende bevoegdheid.
Type samenwerkingspartners?
Welke partners zijn in beeld als deelnemers aan de samenwerking?
Wat zijn de beoogde partners vanuit (beleids)inhoudelijke motieven, bijvoorbeeld op basis van nodale samenhang, een gemeenschappelijke strategische visie of bestaande samenwerking?
Gaat het om bedrijfsmatige activiteiten die veel ruimte voor ondernemerschap en bedrijfsmatige expertise vragen?
Het gaat hier om twee kernvragen:
- Is er veel ruimte nodig voor ondernemerschap- met kans op winst, maar ook kans op verlies.
- Is het nodig specifieke bedrijfsmatige expertise in de samenwerking te betrekken waarbij van collegeleden, raadsleden ambtenaren niet verwacht kan worden dat zij voldoende toegerust zijn om het samenwerkingsverband volledig zelf helemaal te kunnen aansturen en controleren.
Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de exploitatie van bedrijventerreinen of het verwerken van afval.
Het gaat hier niet om alle vormen bedrijfsmatige activiteiten. Bijvoorbeeld bij een bedrijfsmatige uitvoering van de sociale dienst – is het niet perse nodig dat er veel ruimte is voor ondernemerschap.
Heeft de samenwerking een winstoogmerk?
De vraag hier is of het nadrukkelijk de bedoeling is dat de samenwerking moet bijdragen aan het generen van extra publieke middelen – via het realiseren van winst.
Wettelijk gezien kan dit overigens niet het enige criterium zijn. Zie onder meer: Wet Markt en Overheid, Wet financiering decentrale overheden.
Is er grote druk om de resultaten vooraf te bepalen en te garanderen? Is dit reëel?
Hier gaat het om de vraag hoe beheersingsgericht de gemeente wil (of kan!) opereren.
- Is er druk om de beoogde resultaten exact vooraf te bepalen en min of meer gegarandeerd te krijgen dat deze resultaten er ook komen?
- Is het gezien de aard van de opgave en de situatie te verwachten dat deze mate van beheersing ook reëel is en dus ook geëffectueerd kan worden – of is er dan sprake van schijnbeheersing en kan je op voorhand teleurstellingen verwachten?
Horizontale of verticale samenwerking?
Bij een horizontale relatie is er sprake van gelijkwaardigheid van de partners – waarbij de partners een gelijke of evenredige stem hebben (bijvoorbeeld evenredig naar het aantal inwoners, of naar de bijdrage in de kosten of in de realisatie van de opgave).
Bij een verticale relatie is er een ongelijkwaardige verhouding tussen de samenwerkingspartners. Dit is bijvoorbeeld bij een subsidie (eenzijdige beschikking), maar ook bij een contract of overeenkomst waarbij er sprake is van een opdrachtgever- en opdrachtnemer relatie.
Rechtspersoon nodig?
Is het nodig dat dat de samenwerking zelfstandig kan optreden als een volwaardig en handelingsbekwaam persoon in het rechtsverkeer – met dezelfde rechten en plichten zoals een natuurlijk persoon?
- Is het nodig of wenselijk dat de samenwerking personeel in dienst neemt?
- Is het wenselijk dat de samenwerking zelfstandig in staat is om bepaalde bezittingen of fondsen te beheren?
- Is het nodig en wenselijk dat een samenwerking leningen kan afsluiten en dus schulden kan dragen?
- Is het nodig dat de samenwerking ook zelf in staat is publieke of private samenwerking op te richten, dus ook contracten of convenanten met anderen kan aangaan?
Indien één of meerdere vragen bevestigend wordt geantwoord, wijst dit in de richting van samenwerking die tegelijkertijd als rechtspersoon kan handelen.
Flexibel toe- of uittreden belangrijk?
De wens kan bestaan om de samenwerking vooral te zien vanuit een ‘cafetaria-optiek’ waarbij je inkoopt of meedoet, maar weer snel kan vertrekken om elders beter of goedkoper tot resultaten te komen. De vervolgvraag is wel, of deze mogelijkheden van ‘elders tot zaken komen’ werkelijk bestaan. Dit is bijvoorbeeld niet het geval als samenwerkingspartners over en weer een lange termijn commitment van elkaar vragen.
Overige criteria of invalshoeken?
Zijn andere criteria relevant? Zo ja, welke?
